Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo: Exposición de motivos
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
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Cada vez es más evidente entre nosotros la consideración del terrorismo como una de las mayores lacras que sufre y soporta nuestra sociedad. A buen seguro no somos aún plenamente conscientes del profundo daño que dicho fenómeno ha generado y genera en el devenir de la ciudadanía vasca como colectividad. Una perspectiva histórica más amplia tal vez nos permita en un futuro valorar, en toda su extensión y con todo su alcance, la negativa repercusión que la violencia terrorista de ETA fundamentalmente, aunque también la del GAL y grupos de extrema derecha, estos últimos afortunadamente desaparecidos hoy en día, ha tenido y tiene en el desarrollo de nuestras relaciones sociales, de nuestra economía, de nuestro progreso cultural y lingüístico; de nuestra convivencia, en definitiva.
Conocemos, eso sí, un alcance inmediato y directo de esta tragedia: el inmenso dolor y sufrimiento provocado por los asesinatos, las amenazas, los secuestros, las extorsiones y los chantajes. Las víctimas del terrorismo y sus familiares y allegados son la expresión personal y cercana de esta consecuencia. Constituyen, lamentablemente, el grupo de nuestra sociedad, específica y calculadamente elegido, que ha pagado en sus carnes y en sus almas el tributo del terror y el fanatismo.
Las acciones de ETA no son casuales, ni sus objetivos y estrategias son fruto del azar o la improvisación. Ante la imposibilidad de establecer por vías pacíficas su proyecto totalitario y excluyente, pretenden imponerlo a través del ejercicio de la violencia terrorista, utilizando la sangre de personas inocentes, las víctimas, para aterrorizar al conjunto de la ciudadanía buscando su desistimiento.
Afortunadamente, en los últimos años se ha producido una reacción ciudadana que ha ido teniendo un paulatino reflejo a nivel institucional y que ha dado lugar tanto a la aprobación de medidas asistenciales como al reconocimiento y homenaje público; también a la aprobación de textos base para encarar el futuro, como la proposición no de ley aprobada por unanimidad en el Parlamento Vasco en junio de 2003, o la aprobada en febrero de 2005, en la que se mandata al Gobierno a presentar este proyecto de ley.
Así, en Euskadi, tanto el Gobierno como el Parlamento han afirmado con rotundidad y solemnidad que el futuro de nuestra convivencia deberá ser construido ineludiblemente sobre la memoria a las víctimas. Queremos recordar a quienes más han sufrido para que la historia, nuestra historia, no se repita. El reconocimiento a las víctimas del terrorismo es, en consecuencia, no solo un acto de justicia sino la expresión sincera de una sociedad que no quiere revivir nunca más el sufrimiento injusto que aquellas han padecido.
Para una sociedad como la vasca, que quiere reivindicar los más elementales principios éticos como criterios básicos que regulen su convivencia, la solidaridad con los afectados por el terrorismo se erige en una obligación inexcusable e inaplazable que los poderes públicos han de traducir en medidas concretas que expresen el sentimiento de reconocimiento, reparación y justicia debido a las víctimas, eliminando de forma coherente y efectiva los agravios sufridos. Estas medidas tratan igualmente de compensar, en la medida de lo posible, los olvidos, la invisibilidad y la incomprensión que las víctimas del terrorismo han sentido y sufrido durante muchos años, sin olvidar las situaciones generadas por actos como los de exaltación pública de aquellos que fueron sus victimarios.
En este sentido, la Administración autonómica vasca ya reaccionó hace años adoptando las primeras medidas conducentes a paliar, en la medida de lo posible, los efectos del terrorismo. Así, la primera regulación de un programa de ayudas a las víctimas del terrorismo se recogió en el Decreto 221/1988, de 4 de agosto. Esta normativa fue modificada en 1991, 1993 y 1995; en 2000 se sustituyó por el Decreto 107/2000, de 13 de junio, y en 2002, este último decreto fue reemplazado por el actualmente vigente Decreto 214/2002, de 24 de septiembre (modificado por el Decreto 313/2002, de 30 de diciembre). Esta última normativa de ayudas introdujo nuevos aspectos de tutela y aumentó significativamente los niveles de protección. En este sentido, introdujo líneas de ayuda tendentes a una efectiva inserción laboral de las víctimas que lo precisen; se instrumentaron vías de satisfacción de las necesidades especiales de las víctimas en materia de vivienda; se ampliaron las ayudas en el ámbito educativo y se incrementaron las cuantías indemnizatorias para garantizar una sustancial reparación del daño económico infligido a la víctima.
La experiencia de varios años en la aplicación de este programa, pese a considerarse razonablemente satisfactoria, aconsejaba una revisión que la perfeccionara y corrigiera desajustes detectados. Además, el creciente grado de concienciación de la propia sociedad respecto a la necesidad de concretar la solidaridad hacia las víctimas del terrorismo con la adopción de medidas que contribuyan a mejorar sus condiciones de vida cotidiana, hacían aconsejable la revisión del programa con criterio extensivo y exhaustivo.
Este estado de opinión quedó reflejado en los acuerdos parlamentarios ya mencionados anteriormente y en el compromiso de su traslación a un texto legal por el Gobierno Vasco, que recogía este reto y asumía la tarea de su materialización. Así, esta ley no supone únicamente cumplimiento de los compromisos adquiridos ante las víctimas del terrorismo sino también ante la propia ciudadanía vasca.
Esta ley supone un paso más en ese camino emprendido. Se trata de una ley que, al tiempo que perfecciona la prestaciones concedidas por la Administración, supone, como ha quedado manifestado, una expresión profunda y sincera del sentido homenaje que merece el sufrimiento padecido por las víctimas del terrorismo y sus respuestas alejadas siempre de la tentación de tomarse la justicia por su mano.
La ley tiene una doble dimensión. Por un lado, una parte de la misma hace referencia a las cuestiones estrictamente materiales o asistenciales y es donde se despliega el catálogo de medidas sistematizadas que han de permitir dar respuesta a numerosos problemas relacionados con la vida cotidiana de las víctimas del terrorismo. Pero, por otro, y como aspecto más novedoso, se incorpora una parte que trata de compendiar los principios generales que informan el conjunto de derechos de estas víctimas desde una perspectiva ética y política.
Para el desarrollo de esta segunda dimensión de la ley, plasmada en su título II, se han tomado como fuente de inspiración documentos internacionales, de Naciones Unidas, el Consejo de Europa o la Unión Europea, sobre la protección de las víctimas ante violaciones graves y sistemáticas de derechos humanos.
La práctica y la jurisprudencia internacional y comparada han demostrado claramente que puede haber violaciones graves de los derechos humanos perpetradas por grupos privados que actúan al margen del Estado, al igual que, en ocasiones, se ha demostrado que algunos de estos grupos privados pueden actuar con el asentimiento del propio Estado o de sectores del mismo.
En el caso vasco, estamos ante varias décadas de violencia terrorista, con casi un millar de personas asesinadas; violaciones constantes de derechos esenciales como la vida, la integridad física o psíquica, la libertad de expresión o la seguridad personal. Podemos hablar, por tanto, de la existencia de violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos, tanto las cometidas por el terrorismo de ETA como las protagonizadas en el pasado por los grupos de extrema derecha y el propio GAL.
En este sentido, no se trata de llevar a cabo una transposición al Derecho interno de normas de carácter internacional, sino tan solo de reconocer la conexión interpretativa y doctrinal de las disposiciones recogidas fundamentalmente en el mencionado título II del texto legal.
Una de las consecuencias claras y evidentes de esta inspiración se refleja en la definición de derechos de las víctimas. No es baladí que la presente ley trate a las víctimas del terrorismo como sujetos de derechos, aunque el contenido de estos sea esencialmente programático. Y así se enuncia precisamente el mencionado título II.
Acogiendo las referencias de los instrumentos internacionales en la materia, afirmamos que los derechos de las víctimas que se originan ante violaciones graves y sistemáticas de derechos humanos reposan sobre tres pilares básicos, a saber: derecho a la verdad, derecho a la justicia y derecho a la reparación. En nuestro caso consideramos igualmente básico incorporar el derecho a la memoria, confiriendo singular relevancia a la significación política de las víctimas. A ellos se añade la dignidad, agregando el derecho a la paz, la libertad y la convivencia como otro de los pilares referenciales de los derechos de las víctimas del terrorismo, estos compartidos con toda la ciudadanía.
Todos estos derechos de naturaleza fundamentalmente programática son ordenados por la ley en función de su destinatario, añadiendo en cada uno de ellos una serie de actuaciones que concreten el derecho enunciado. En primer lugar, los derechos de las víctimas: la justicia, la dignidad, el reconocimiento y la reparación. En segundo lugar, los derechos compartidos por las víctimas y el conjunto de la sociedad: la verdad y la memoria y su significación política. Y, en tercer lugar, los derechos del conjunto de la ciudadanía vasca: la paz, la libertad y la convivencia.
En síntesis, se trata de partir de la verdad y la memoria, estableciendo qué ha pasado y pasa, y por qué ha pasado y sigue pasando. Y, desde ese conocimiento y significado de lo ocurrido, reconocer los sufrimientos de diversa índole que han sufrido las víctimas, así como sus necesidades también diversas, para instaurar un sistema de reparación y asistencia integral que trate de paliarlos en la medida de lo posible, tanto en el plano material como moral.
Es preciso destacar en este punto que con esta doble dimensión recogida en la ley viene a cumplirse de una manera más completa y sistemática uno de los acuerdos incluidos en el dictamen aprobado por el Parlamento Vasco en febrero de 2005. Se trata en particular del apartado b) de su punto 4, que recogía el compromiso de «redacción, aprobación y difusión de una declaración política de derechos de las víctimas del terrorismo, sobre la base de declaraciones internacionales en esta materia y de las aportaciones recogidas por la ponencia parlamentaria».
Centrándonos en el contenido de la ley, podemos analizar los distintos apartados que la componen.
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El título I recoge, como es habitual, unas disposiciones de carácter general relativas al objeto de la norma legal y su ámbito de aplicación.
El artículo 2 en su apartado 1 establece el ámbito de aplicación de la ley con una renuncia expresa a definir el concepto de terrorismo o de víctima del terrorismo, optando por una definición más práctica de «personas a las que será de aplicación lo establecido en la presente ley».
Esta opción legislativa pretende poder acoger en el ámbito de la ley el mayor número de supuestos posibles de víctimas de acciones terroristas, sean o no cometidas por personas integradas en grupos así calificados. Obviamente, existe una sólida doctrina jurisprudencial en apoyo de este criterio.
El concepto de terrorismo es, efectivamente, de difícil comprensión; no obstante, podemos analizar la evolución de dicho concepto con relación a la legislación penal y administrativa de ayudas a las víctimas.
En un primer momento, la delimitación de los delitos de terrorismo atendía a los siguientes elementos:
- fáctico: debía tratarse de determinados tipos de ilícitos (homicidio, lesiones, etcétera), cualificados por el resto de las circunstancias concurrentes;
- medial: los delitos de terrorismo se vinculaban al empleo de determinados medios;
- estructural o de organización: bandas armadas, organizaciones o grupos terroristas, y
- teleológico: finalidad específica de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública.
El Tribunal Constitucional vino a interpretar restrictivamente el concepto de «bandas armadas» en conexión, en su trascendencia y alcance, con el de «elementos terroristas», considerando que hacía referencia no sólo a la nota de permanencia y estabilidad del grupo, y a su carácter armado (con armas de defensa o de guerra, y también con sustancias o aparatos explosivos), sino también a su entidad suficiente para producir un terror en la sociedad y un rechazo de la colectividad, por su gran incidencia en la seguridad ciudadana, que supusiera así también un ataque al conjunto de la sociedad democrática. Sería característico de la actividad terrorista el propósito, o en todo caso el efecto, de difundir una situación de alarma o de inseguridad social como consecuencia del carácter sistemático, reiterado, y muy frecuentemente indiscriminado, de esta actividad delictiva.
El eco de la legislación penal hacía que por aquellas fechas se identificase a las víctimas del terrorismo con las víctimas de los delitos de terrorismo configurados como tales en el Código Penal. Lo cual obligaba a dejar fuera del régimen de ayudas casos en los que la investigación penal no era concluyente sobre si la autoría del hecho dañoso correspondía a una banda armada organizada con fines terroristas.
Dado que las ayudas administrativas se anticipaban a las condenas penales, la normativa de ayudas exigía un certificado policial sobre el carácter terrorista de los daños, lo cual en muchos casos se sustentaba en meras presunciones. En todo caso, resulta administrativamente poco claro que se puede certificar algo semejante. La acción de certificación implica hacer constar por escrito una realidad de hecho por quien tenga fe pública o atribución para ello. Emitir un juicio sobre una calificación jurídica (si existe un delito de terrorismo) no es propio de la acción certificadora en sentido estricto.
El incremento en la producción de daños materiales fruto de sabotajes, desordenes públicos o vandalismo con finalidad política provocó en los años noventa, por un lado, la progresiva extensión de la cobertura de los programas de ayudas a las víctimas del terrorismo a tales supuestos, aun cuando no constara que detrás de los daños se encontrase una banda armada organizada de carácter terrorista.
Por su parte, el Código Penal de 1995 (reforzado por la reforma del año 2000) acarrea la novedad del artículo 577, que contempla, dentro del capítulo dedicado a los delitos de terrorismo, los casos de ejercicio de violencia política no organizada, también denominados en la doctrina «terrorismo individual», es decir, aquellos supuestos en los que no es preciso pertenecer o estar integrado en una banda armada, organización o grupo terrorista para ser calificado como terrorista, sino que es suficiente con cometer determinadas acciones delictivas (homicidio, lesiones, incendios, etcétera) con miras no sólo a subvertir el orden constitucional, sino también a alterar gravemente la paz pública (concepto jurídico indeterminado que coincide con el de seguridad ciudadana vinculado a la protección de personas y bienes frente a acciones violentas o agresiones, situaciones de peligro o calamidad).
En definitiva, y a diferencia de la situación precedente, en la delimitación de los delitos de terrorismo se puede prescindir, a efectos de esta ley, del elemento estructural o de pertenencia a una organización, de modo que un acto individual, o incluso grupal pero ajeno a una organización estable, que altere gravemente «la paz y seguridad ciudadana» puede dar lugar a la aplicación de las normas de ayudas a las víctimas del terrorismo.
Por supuesto, puede parecer suficientemente indefinida la delimitación del presupuesto casi con base exclusiva en una finalidad determinada por un concepto jurídico indeterminado, o considerarse que todos los delitos atentan contra la seguridad ciudadana. Sin embargo, en cada caso la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados habrá de permitir una única solución, que podrá en última instancia ser revisada por los tribunales.
El artículo 2 en su apartado 1, acorde con la citada doctrina y criterio jurisprudencial, delimita un ámbito de aplicación de la ley lo suficientemente flexible para abarcar los distintos supuestos de hecho posibles siempre desde una óptica pública que pretende amparar todos los casos de acciones terroristas sean o no cometidas por personas integradas en grupos así calificados.
El artículo 2 en su apartado 2 puntualiza que los derechos y prestaciones recogidos en esta ley serán aplicables a quienes en cada caso la propia ley señala como potenciales beneficiarios. Y ello porque se considera mejor delegar a cada prestación o ayuda la determinación de sus beneficiarios, que pueden ser diversos, y además no entrar en categorías de colectivos sino atender a las necesidades reales de cada afectado, dado que no se trata de privilegiar categorías de personas, sino de atender necesidades reales.
El artículo 2 en su apartado 3 hace referencia al ámbito territorial de aplicación de la norma. Es obvio que la competencia autonómica tiene como límite territorial el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a salvo de posibles efectos extraterritoriales legítimos en el ejercicio de sus competencias.
Sin embargo, sí puede resultar conveniente precisar el presupuesto territorial requerido para el reconocimiento de prestaciones. Ello obliga, en la concesión de prestaciones y en la aplicación del gasto público en actividades de fomento, a que exista una conexión entre el presupuesto de hecho que motiva tales reconocimientos y el ámbito competencial (material y territorial) de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Ello es debido a que las administraciones no disponen de un poder general para conceder ayudas, entendido como poder libre y desvinculado del poder competencial, tal y como ha afirmado el Tribunal Constitucional. En consecuencia, debe considerarse algún criterio de conexión con las competencias autonómicas. Lo es el criterio de la condición política y vecindad administrativa, la residencia de los beneficiarios, e igualmente, por ampliación, el hecho de haber resultado víctima por un acto acaecido en territorio vasco, con independencia de su residencia. En todos estos casos existe una conexión con competencias vascas relativas al bienestar social, a la promoción de derechos de los residentes en la Comunidad Autónoma del País Vasco o incluso a la seguridad pública.
La presente ley extiende dicho ámbito de aplicación a hechos ocurridos fuera del País Vasco cuando el afectado o afectados estén domiciliados en la Comunidad Autónoma vasca. Igualmente, para acceder a subvenciones, las asociaciones de víctimas deben estar domiciliadas en Euskadi o tener miembros asociados que hubieran sufrido daños por acciones terroristas producidos en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
El Parlamento Vasco, consciente de la existencia de víctimas del terrorismo que no podrán acogerse a las medidas previstas en la presente ley por quedar fuera de su ámbito de aplicación, hace constar la conveniencia de que tanto el Estado como las comunidades autónomas que aún no lo hayan hecho procedan a la aprobación de medidas legislativas que contemplen un nivel de protección similar al recogido en la presente ley.
Con este fin, el artículo 2 en su apartado 4 establece la coordinación de la Administración general de la Comunidad Autónoma del País Vasco con la Administración general del Estado y con el resto de las comunidades autónomas para el diseño e implementación de medidas de reconocimiento y de asistencia integral a las víctimas del terrorismo fuera del ámbito de aplicación de la presente ley.
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Con las precisiones que respecto al contenido del título II se han realizado anteriormente, podemos señalar que, a lo largo de su articulado se normativizan, con el aludido carácter programático, muchos de los principios recogidos en el Plan de Paz y Convivencia aprobado por el Gobierno Vasco en mayo de 2006. Allí se afirmaba que, desde la voluntad de justicia y reparación, «el Gobierno Vasco hace suyas las reivindicaciones de memoria, justicia Y reconocimiento del daño causado, convencido de que es la única manera de rendir justo tributo al sufrimiento padecido por cientos de familias que vieron cómo, un día, sus vidas quedaban truncadas para siempre como consecuencia de un acto terrorista». Estos principios tienen plasmación concreta en la enumeración de los derechos de las víctimas del terrorismo, los compartidos con la sociedad en general y los propios de la ciudadanía.
La ley dedica varios artículos a los derechos mencionados en el apartado 2 de esta exposición de motivos.
El derecho a la justicia recogido en el artículo 3. En lo que a las víctimas se refiere, el derecho a la justicia presenta al menos dos dimensiones relevantes: la justicia legal y la correctiva. La justicia legal establece la vuelta de la ley y el orden, mientras que la justicia correctiva trata de reparar, en la medida de lo posible, los daños causados a las víctimas y establecer las responsabilidades acerca de las violaciones cometidas. No obstante, en el caso de la presente ley, por razones competenciales, este artículo limita su contenido a la regulación de aspectos complementarios del derecho de justicia, cuya regulación sustancial corresponde al Estado. Aquí se trata de aportar todo aquello que resulte de interés para la víctima en orden a facilitar el ejercicio de su derecho, especialmente en cuestiones referidas a información y acompañamiento.
El derecho a la dignidad recogido en el artículo 4. Con este artículo se pretende garantizar que las víctimas sean tratadas con humanidad y respeto a su dignidad y derechos, recogiendo una serie de medidas apropiadas para garantizar la seguridad, el bienestar físico y psicológico y la intimidad de las víctimas y sus familiares. El respeto a la dignidad de las víctimas implica un tratamiento adecuado de la información, la protección de la intimidad y la imagen, así como la garantía de que las víctimas no sean objeto de vejaciones, agresiones u otros tratos despectivos, humillantes o degradantes.
El derecho a la reparación recogido en el artículo 5. Este artículo recoge una noción de reparación que engloba todas las medidas que pueden ser empleadas para restaurar a las víctimas por los diferentes tipos de daños que han sufrido como consecuencia de las acciones terroristas. En este contexto, la norma establece que la reparación puede comprender medidas de restitución, indemnización, rehabilitación y asistencia integral y satisfacción moral.
Reparación como consecuencia del reconocimiento de los sufrimientos de diversa índole sufridos injustamente por las víctimas.
Reconocimiento y reparación que deben asentarse en los principios de dignidad de las víctimas y solidaridad del conjunto de la sociedad. Reconocimiento y reparación como lugar de encuentro entre las víctimas y la sociedad vasca, porque la solidaridad del conjunto de la sociedad dignificará la vida de las víctimas y el reconocimiento y la asistencia integral a las víctimas permitirá a la sociedad vasca reconciliarse con una parte de su pasado reciente.
En esta misma línea, en el ámbito estatal español, se ha defendido el concepto de reparación integral. Así, en la exposición de motivos del Real Decreto 1912/1999, de 17 de diciembre, con objeto de ejecutar la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, puede leerse: «... procurando no sólo el puro resarcimiento económico sino la plasmación del reconocimiento moral que se debe a las víctimas de actos terroristas, con carácter general y sin distinciones de ninguna clase, dentro del amplio ámbito de la solidaridad». Asimismo, en el entorno vasco, el Gobierno Vasco ha reconocido expresamente la necesidad de una reparación integral que incluya una dimensión económica, material y asistencial, y, en todo caso, la necesaria reparación moral.
En definitiva, la reparación tiene que ser integral e ir más allá de la mera dimensión económica, incluyendo aspectos inmateriales que cada vez son más relevantes y que persiguen no sólo la satisfacción de la víctima sino el logro de una convivencia pacífica, la reconstrucción y la transformación social. El concepto de reparación integral requiere el esfuerzo por volver al statu quo ante, remedio que no será posible en la mayoría de los casos. De hecho, hay que asumir que ciertas secuelas de graves violaciones de derechos humanos son irreparables.
A lo anterior se añade que la reparación ha de ser un proceso y no un momento concreto en el que se llevan a cabo ciertos actos simbólicos. Se trata, pues, de poner en marcha una acción permanente, y no puntual o coyuntural, que consista en la deslegitimación radical de la violencia y en el reconocimiento explícito de que nunca ha existido justificación para ella.
Por todas estas razones, son importantes los principios de proporcionalidad, flexibilidad y adaptabilidad, a fin de fijar el alcance de las reparaciones, y el principio de integralidad (reparación integral).
Otro de los principios que debe regir el proceso de reparación es el de participación de las propias víctimas a través de sus organizaciones y asociaciones en todos aquellos asuntos que les conciernen. Para hacerlo efectivo el artículo 6 crea el Consejo Vasco de Participación de las Víctimas del Terrorismo.
El derecho a la verdad recogido en el artículo 7. Un aspecto esencial para aliviar el sufrimiento de las víctimas. Verdad entraña el derecho a tener un conocimiento pleno y completo de los actos que se produjeron, las personas que participaron en ellos y las circunstancias específicas de las violaciones perpetradas y su motivación.
La ley establece una serie de compromisos con independencia de que, una vez terminado definitivamente el terrorismo en cualquiera de sus manifestaciones, se puedan impulsar otro tipo de iniciativas, como pueda ser una comisión de la verdad, que contribuyan a la plena integración de todos en una nueva sociedad en paz, libre y en convivencia armónica.
El derecho a la memoria recogido en el artículo 8. Si verdad es conocimiento de los hechos, memoria es reconocimiento social de los mismos. El reconocimiento público y oficial del sufrimiento causado a un inocente y de la significación política de su condición de víctima.
Memoria de las injusticias y sufrimientos padecidos por las víctimas del terrorismo, los asesinatos, los secuestros, las extorsiones o las amenazas.
Memoria en primer lugar de los ausentes, de las personas asesinadas, pero también de las supervivientes, de las heridas, de las secuestradas, las extorsionadas, las amenazadas, de sus familiares y amigos, de su inmenso dolor y sufrimiento en soledad.
Memoria como lugar de encuentro entre la sociedad y las víctimas del terrorismo. Memoria conjunta para construir una sociedad libre e incluyente, para impedir que pueda repetirse el drama de la violencia, para no consentir que pueda terminar como si nada hubiera pasado, y memoria, por fin, para exigir que los terroristas no consigan condicionar el futuro de la sociedad, en la que jamás deberá caber ni la exclusión ni la ausencia de libertades. La memoria de las víctimas constituye, en ese sentido, un elemento esencial para la deslegitimación, ética, social y política del terrorismo.
Y como parte esencial de la memoria está el significado político de las víctimas del terrorismo, en lógica correspondencia con la motivación política que impulsa a quienes perpetran las acciones terroristas y que se concreta en la defensa de aquello que ETA pretendía y aún pretende eliminar para imponernos su proyecto totalitario y excluyente: la libertad encarnada en el Estado democrático de derecho como garante de nuestros derechos y libertades y en las normas de convivencia integradora.
Porque el significado político de las víctimas trasciende el hecho mismo de ser víctima. El serlo no es algo buscado, las víctimas no dieron su vida, se la arrebataron. Es ETA la que, con su pretensión de imponer su proyecto totalitario y excluyente, confiere a las víctimas su significado político, en tanto en cuanto con su eliminación les está negando no solo su derecho a la vida sino su derecho a la ciudadanía.
El derecho a la paz, la libertad y la convivencia, recogido en el artículo 9, que significa la prohibición de forma clara y categórica del uso de la fuerza ilegítima destinada causar un estado de terror generalizado independientemente de las razones, cualesquiera que sean, con las que se pretenda justificar.
Paz, libertad y convivencia implican una dimensión protectora de los poderes públicos vascos en el sentido de adoptar medidas dirigidas a promover las condiciones para que la libertad, la seguridad y la igualdad de las personas y de los grupos en que se integran sean efectivas y reales y a remover los obstáculos que lo impidan.
Pero también implican una dimensión de promoción en educación y cultura para la paz y la convivencia, a través de una serie de acciones en las que destacan el impulso a la educación en valores éticos y democráticos así como en la paz y los derechos humanos; la promoción del compromiso de los medios de comunicación con una cultura de respeto a esos valores; la participación del testimonio de las víctimas en los programas para promocionarlos; la puesta en marcha de medidas activas para la deslegitimación ética, social y política del terrorismo; la coordinación necesaria para la persecución policial de los delitos de terrorismo, y la defensa y promoción de la legitimación social del Estado democrático de derecho y su articulación en normas de convivencia integradora.
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La intervención pública a favor de los intereses de las víctimas no debe proceder de modo ciego y quedarse en la mera, aunque obligada, expresión de solidaridad, sino que toda política debe responder al objetivo de promover la rehabilitación personal y la reintegración social de las personas que han sido víctimas, esto es, de ayudarlas a que dejen de serlo.
Esta reflexión previa ha servido de inspiración, junto con las ideas precedentes y otras que se apuntarán posteriormente, a la hora de elaborar el título III de la actual norma. En el mismo se pretende concretar en un todo coherente los principios de solidaridad con las víctimas del terrorismo, su protección y asistencia.
El artículo 10 se constituye en portal del título III cuyo objetivo es dotar de rango legal, ampliar y perfeccionar el conjunto de prestaciones y medidas asistenciales que la normativa vasca preveía para las víctimas del terrorismo.
La normativa vasca vigente con anterioridad a la aprobación de la presente ley hablaba de un «programa de ayudas», concebido como una serie de medidas de resarcimiento y de prestaciones asistenciales dirigidas a paliar los efectos dañosos del terrorismo. Una parte de las medidas consistía en subvenciones directas a fondo perdido a las víctimas, mientras que otras eran medidas de acción positiva dirigidas a excepcionar a las víctimas de determinados requisitos para acceder a determinados derechos o prestaciones públicas. Por último se preveían medidas de fomento del movimiento asociativo.
En la base de las ayudas o subvenciones estaba el principio de solidaridad y no la asunción de la responsabilidad del poder público por los daños ocasionados. Por otra parte, no existía propiamente un sistema de prestaciones, sino un conjunto de ayudas de muy diversa naturaleza.
El modelo de política pública que sustenta la presente ley se autodefine como «sistema de protección y asistencia». Esta noción indica que no se trata de una mera suma de medidas administrativas de ayuda, sino que las mismas están interrelacionadas y confluyen en un todo orgánicamente coherente en su finalidad y comprensivo de todas y cada una de las necesidades de la víctima.
El capítulo I referido a las prestaciones para la reparación de los daños materiales producidos como consecuencia de las acciones terroristas recoge una completa regulación de los distintos daños que se contemplan y los mecanismos reparadores correspondientes. Este capítulo precisa de un desarrollo reglamentario que, respetando el criterio legal de lograr la plena y efectiva reparación, concrete las cuantías dinerarias y los trámites necesarios.
El capítulo II integra el conjunto de medidas de carácter asistencial que se ponen a disposición de las víctimas del terrorismo y sus allegados con el objetivo, por un lado, de plasmar la voluntad real de colaborar con los afectados en la superación de las consecuencias del acto terrorista y, por otro, como expresión de solidaridad de una sociedad que reconoce el sufrimiento injusto padecido de forma directa por algunos de sus miembros.
En este capítulo se prefiguran las medidas específicas vinculadas al ámbito de la salud física y psicológica, la enseñanza y la formación laboral y las relativas al ámbito de la vivienda y el empleo. Todas estas medidas precisan un desarrollo reglamentario que debe concretar los procedimientos y los órganos competentes pero bajo los principios generales de celeridad y trato favorable a la víctima que debe presidir toda la actuación pública.
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El artículo 27 introduce en la ley el impulso a una de las novedades de las políticas públicas de los últimos años en relación con las víctimas del terrorismo, y es el destacable protagonismo de las víctimas organizadas.
En estos primeros años del siglo XXI se ha afincado un nuevo modelo de gestión de las políticas públicas sobre las víctimas del terrorismo, una gestión reticular de carácter horizontal y desconcentrada en la que los poderes públicos tendrían una función más bien coordinadora y en la que asociaciones de víctimas asumirían la gestión activa de parcelas cada vez más amplias de la atención a las víctimas.
Efectivamente, no es planteable una política pública de apoyo a las víctimas que desconozca la importancia que han adquirido las asociaciones y otras formas organizativas de víctimas y que no tenga en cuenta su opinión ante los temas que les incumben.
La presente ley aporta igualmente una decisión política trascendente como es la posibilidad de que la Administración vasca destine medios económicos al fomento de las actividades de asociaciones domiciliadas fuera de la Comunidad Autónoma vasca si dichas asociaciones acreditan que entre sus miembros se incluyen ciudadanos que sufrieron acciones terroristas en el País Vasco.
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Merece mención especial la disposición transitoria que regula la delimitación del ámbito temporal de aplicación de la ley, singularmente pensando en la posibilidad de que tenga efectos retroactivos.
Se ha considerado conveniente que la ley tenga vigencia de forma general a partir de su entrada en vigor. Sin embargo, las víctimas tendrán derecho a las prestaciones asistenciales por serlo, con independencia de ámbitos temporales y, por lo tanto, las prestaciones derivadas de daños materiales reguladas en la ley serán de aplicación a futuro, aplicándose respecto a los daños anteriores a la ley la normativa vigente en cada momento.
Por otro lado, es destacable que, en cumplimiento de un acuerdo parlamentario, la disposición transitoria tercera recoge un mandato al Gobierno para aprobar un decreto que establezca un plazo extraordinario de seis meses durante el cual podrán acogerse al programa de ayudas a las víctimas del terrorismo vigente en el momento de la acción terrorista quienes, por el transcurso del plazo de un año sin formalizar su solicitud, no pudieron acogerse a las citadas ayudas.
